李楠：由“保交楼”纠纷看地方投资环境的改善-教授观点-上海交通大学中银科技金融学院

近期某地方政府拉黑某银行成为热搜话题。据报道，因某银行擅自挪用房地产项目的预售款用于归还银行贷款，导致项目建设资金不足而烂尾。地方政府为了“保交楼”，要求该银行归还挪用资金未果，于是地方政府发出了拉黑该银行的公告，提示下属各级机构及社会企业，不要与该银行办理公积金等业务。此类新闻一出即成为热点，由于当事方之一的某银行一直回避媒体，形成了各方媒体对银行业一面倒的批评。这里我们无法也无意判断地方政府与银行因“保交楼”产生的纠纷中，孰是孰非，但是通过分析常见的“保交楼”事件发生过程，我们可以看出这是地方政府与银行陷入双输局面的“囚徒困境”。

一、地方政府与银行陷入“囚徒困境”的过程

假设某房地产项目总投资10亿，申请了开发贷款5亿，项目完工前已全部预售并获得12亿预售款项。按照相关预售款监管规定，所有预售款项全部存入监管账号，这些预售款项将用于保证工程进度及贷款偿还，在确认贷款本息偿还和完成工程支出后的剩余部分就属于开发商的自有资金和项目利润，开发商在缴纳税收后可以转走。

如果开发商向地方政府住建部门提出要求划走5亿元用于其他项目投资，理由是项目建设大部分已经完成，只剩1亿工程投入，目前预售款监管账号上剩余的7亿元足以用于保交楼、缴纳税款和偿还银行贷款，并由母公司提供担保。当地政府出于招商引资的意愿，同意了开发商划走5亿资金。事后发现，项目因拖欠了5亿的工程款和材料款项停工，且母公司也陷入资金危机无力支持，预售款监管账户上剩余的7亿资金根本不足以同时满足偿还贷款和保交楼，于是形成了地方政府保交楼与银行回收贷款之间的博弈。

在这个过程中，地方政府要求保交楼优先，理由是这涉及大量购房者的利益，至于以后不能归还贷款，那是银行与开发商之间的商业纠纷；银行则要求先归还贷款，理由是依据事先签订的贷款协议，银行有权扣款还贷，至于保交楼问题，则是地方政府与开发商之间的纠纷。

上述就是最常见的纠纷形成过程，在具体项目操作中，当然还存在地方政府和银行在执行层面上的多种监管不到位和失职之处，真要在地方政府与银行之间判断谁是谁非，就需要根据实际情况认真分析整个过程谁的过失更多，是谁过于轻易地被开发商欺骗了，这并不是本文的重点，就不展开论述了。

但是需要提出的是，开发商陷入资金危机后，使得原本的主要矛盾是地方政府和银行联手追讨开发商，变为了地方政府和银行之间的矛盾，而主要责任人开发商则可轻易置身于舆论漩涡之外了，甚至还能形成开发商“无辜”论。

目前，类似例子出现了多起，比如传言中的某地住建与建行互撕、武汉融创扣划事件等。预计随着房地产行业进入低谷期，此类事件还会不断出现。

“保交楼”问题如上演变为地方政府和银行的互撕，其实对双方而言是个双输的 “囚徒困境”。若银行回收不良优先，则项目烂尾，使得地方政府面临购房者的上访，可能引起群体事件，同时，银行面临舆论压力，导致银行声誉在地方受损；若地方政府保交楼优先，则是银行出现不良，且银行回收不良贷款的行为受到了地方政府干预，这会使得其他银行对该区域产生畏惧，同样严重损害地方政府声誉。

当社会舆论找到了道德高地，全面展开对银行业的批评，要求银行放弃对房地产不良贷款的回收时，笔者却想到了投资圈里流传了十余年的一句话，“投资不过山海关”。

二、为什么会有“投资不过山海关”

“投资不过山海关”从何而来已无从可考，但其含义非常清晰。虽然投资圈里没有人会公开支持这一具有地域歧视色彩的观点，但投资圈里也没有人会忽视这一观点。

从投资的视角来看，东三省地域辽阔、交通发达、资源丰富、工业基础强大、科研院校多、人口众多，这都是投资获得成功的有利条件。但为什么“投资不过山海关”呢？

主要原因就在于地方政府政策多变，招商引资时许诺各种政策，投资落地后发现处处不到位，想撤走还困难重重，形成了“关门打狗”。例如投资圈里盛传的某滑雪场投资之类的项目失败案例等。

个别地方政府的政策前后不一逐渐变成了投资圈对整个东三省的普遍认识，“投资不过山海关”的说法就自然而然地出现，并且一直流传至今。尽管东三省各级政府也付出许多努力来改善形象，但重建口碑谈何容易？

不论一个地区的资源多么丰富、交通如何便利、人口素质多高、产业配套多么齐全，只要地方政府信誉不佳，且迟迟不能扭转形象，这个地区的投资环境就属于投资陷阱。

站在投资人角度，注定会面临社会多样性和不确定性。多数风险都是投资人凭借自己的专业能力及经验可以预判并提前预防的。市场不够大、可以设法拓展；人力成本高可以设法改进生产流程；产品质量不佳可以更新设备。充分考虑各种风险防范措施之后，投资人再比较未来收益、成本及风险概率，做出合适的决策。

社会上多种不确定性中，投资人最怕的是地方政府政策的不确定性。因为在政府与投资人之间，政府处于绝对强势地位，对于其他的市场风险、技术风险等，投资人尚能主动采取措施去克服、修正，但面对强势政策不确定性，投资人唯一能够选择的对策只有回避。

“投资不过山海关”背后的含义，其实并非区域歧视，而是投资人面对朝令夕改，难以保持政策的稳定性、持续性、可预测性的强势地方政府时的选择性回避策略，即 “惹不起，躲得起”。

三、是否会出现“银行逃离某某省”？

当年的“投资不过山海关”传遍全国投资圈，延续十余年至今，对东三省的发展影响巨大。如果出现“银行逃离某省”，我们相信这是地方政府和银行都不愿意看到的结果。

这里我们依旧不分辨地方政府与某银行之间的是非对错，只讨论几个普遍性的问题：

1、从强弱势角度看，地方政府与银行之间谁处于强势地位？当然是地方政府处于绝对强势地位，银行不可能对抗地方政府，只能逃避。

2、从契约角度看，地方政府与银行之间谁的契约精神更强？银行只能按照事先签订的合同办事儿，任何规则外的操作都是法律不允许的；地方政府当然也需要按规则办事，但地方政府可以从自己的角度解释规则，甚至随时修改规则，并具有许多规则外的手段。

3、从欺诈角度看，开发商骗地方政府容易还是骗银行容易？当然是开发商骗地方政府更容易，在房地产、科创、贸易等欺诈高发领域中，常见的套路是先欺骗政府，获得政府背书支持后再借势欺骗银行。

回到某地方政府与某银行之间的纠纷，站在旁观银行的角度，免不了提出以下疑问：

1、如果两者之间的主因是银行违规，那么自然会有银保监会和法院等渠道为地方政府主张权利，地方政府为什么不采取这些合法手段呢？

2、如果是地方政府的住建部门主责，那么地方政府就应该与银行妥善协商，商量着如何联手追讨开发商的责任。

但是地方政府采取公告拉黑方式背后的含义是什么？旁观银行最自然的理解是地方政府拿不住某银行违约的错处，难以直接采取法律手段或银保监会投诉，只能用舆论来施加压力，这场舆论战在民意上当然是政府获胜，但会对当地的金融环境形成不可逆的破坏。

“惹不起、躲得起”是各家银行面对强势地方政府的普遍态度。每一家银行都不可能去仔细分辨地方政府与某银行的谁是谁非，只会在实际工作中表现出对强势地方政府的担心。例如：

总行风险部可能下调地方分行的信贷审批权限，担心地方分行扛不住地方政府的压力做出贷款决策；

总行审批人对经办行项目提出更加严苛的贷款条件，并反复质问经办行，遇到地方政府干预贷款回收时，经办行有何对策？

总行公司部会提高该地区房地产行业的准入标准，避免类似事件再次发生；

总行计财部削减经办行的贷款规模，将有限的贷款规模分配到金融环境更好的地区；

总行纪检部门会加强对经办行合法合规的审计审查及问责处罚，以更大的内部压力迫使经办行去对抗强势地方政府，这会使得该分行的金融创新、客户拓展均受压制。

持续几年，该地区的多家银行出现审批权限下降、风险问责严厉、上报总行否决率高，贷款总量在相当长的时期内保持低增长，存贷比越来越低，逐渐变成资金输出行，大量存款用于输出到其他地区放贷，与地方经济的参与度越来越低。进一步加剧地方政府与银行的“双输”局面。

四、地方政府如何维护地方的投资环境和金融环境？

基本原则是保持本地的投资者、银行经营的独立性。原则虽很简单，但面对具体问题时如何有效执行却绝非易事。

近期我国各地出现多起地方政府干预银行经营独立性的事件。例如，一些地区出现的“保交楼”问题，一些地区还出台了法规，要求银行对本地小微企业发放中期流动贷款，并要求“无本金转贷”。这些行为的初衷是“保交楼”、维系小微企业经营，体现了地方政府的良好意愿。

但采取简单粗暴的方法把矛盾推给银行，既干预了银行经营的独立性，违反了商业银行法，同时也体现了地方政府面对复杂问题的不作为和乱作为。地方政府面对如此复杂问题时，需要把握以下原则：

1、把主要精力用于维护一个公开透明的市场环境，让政府的政策变得稳定、持续、可预测，让执法行为变得公开、透明、可监管、可申诉。

2、地方政府的角色应由管理型政府转向服务型政府，逐渐弱化“父母官”的定位，更多地转向人民公仆。强势的地方政府需要有意识地把权力关在笼子里，一切执法行为均需要有法可依，应疑罪从无，不应过激过度。

3、面对类似“保交楼”与银行回收贷款的复杂案例，需要从法规入手理清头绪，而不是单一地从目的入手。“保交楼”问题中，其实是购房者利益和银行利益均需要政府保护，政府顾及一方舍弃另一方都是错误的，因此需要政府拿出更具创意的解决方法。比如，政府可以与项目银行协商，成立一个基于商业化原则的“保交楼”专项基金，政府出资做一般合伙人（GP），相关银行出资做有限合伙人（LP），共同从商业角度评判“保交楼”项目成功的可能性，既保证了银行回收不良贷款的权利，又与相关银行共同筹集资金维护购房者利益，同时还给予参与保交楼的银行一定的利益。

综上所述，维护一个公开透明稳定的市场环境是最好的招商引资。地方政府保持政策的可预测性，胜于各种招商引资的优惠政策。在目前房地产低谷期，各类“保交楼”事件频发之际，地方政府需要放下强势地位的架子，与各方债权人共同协商，以法律法规和商业契约为原则，在处理单一事件与维护地方金融环境之间，寻找各方共赢的方法。